4月6日，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、健全金融法治的決策部署，建立維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，人民銀行會(huì)同有關(guān)部門研究起草了《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》，現(xiàn)向社會(huì)公開征求意見。

一、此次立法背景：在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，協(xié)調(diào)機(jī)制日常工作
此次立法就是要在法律中明確，國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室承擔(dān)日常工作，成員單位按照職責(zé)分工依法履行金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置責(zé)任，落實(shí)國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制議定事項(xiàng)。
在法律中明確，國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室承擔(dān)日常工作，成員單位按照職責(zé)分工依法履行金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置責(zé)任，落實(shí)國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制議定事項(xiàng)。
相對(duì)應(yīng)的，提出了國(guó)務(wù)院金融委統(tǒng)籌管理金融穩(wěn)定保障基金，金融穩(wěn)定保障基金由金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金組成，必要時(shí)可由再貸款等公共資金提供流動(dòng)性支持。
在金融委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，存保基金和各行業(yè)保障基金依法履行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)處置等職責(zé)，與之前不同，這次將工作前移，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)實(shí)施早期糾正措施，執(zhí)法等權(quán)力地位提升。
責(zé)任分工中，進(jìn)一步壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，地方政府的屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任。省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)處置轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、非金融企業(yè)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)以及按照國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制要求牽頭處置的其他金融風(fēng)險(xiǎn)，并不得違反規(guī)定干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和人事任免等事項(xiàng)。對(duì)于當(dāng)前的農(nóng)信社改革有重要的指導(dǎo)意義。人民銀行和財(cái)政部負(fù)責(zé)牽頭和參與處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。體現(xiàn)了誰出資誰負(fù)責(zé)的市場(chǎng)化機(jī)制。
總體來說，《金融穩(wěn)定法》是中國(guó)統(tǒng)籌金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解，建立金融穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制的一大成果。當(dāng)前的金融穩(wěn)定法凝聚了過去金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解的實(shí)踐和思考總結(jié)，并將這一切進(jìn)一步制度化、法制化，有利于進(jìn)一步對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和早期糾正，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)；建立市場(chǎng)化、法治化處置機(jī)制，明確處置資金來源和使用安排，完善處置措施工具，保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益；強(qiáng)化對(duì)違法違規(guī)行為的責(zé)任追究，以進(jìn)一步筑牢金融安全網(wǎng)，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。
二、關(guān)于金融穩(wěn)定職責(zé)現(xiàn)有框架
1、國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)
明確金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)為實(shí)際跨部委協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；同時(shí)通過此次立法強(qiáng)化其領(lǐng)地位和執(zhí)行效率。
2、央行設(shè)有金融穩(wěn)定局
根據(jù)此前三定方案，其職責(zé)包括：監(jiān)測(cè)和評(píng)估系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，牽頭提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的政策建議、處置方案并組織實(shí)施。牽頭跨市場(chǎng)跨業(yè)態(tài)跨區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警和處置，以及資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)等交叉性金融業(yè)務(wù)的基本規(guī)則擬訂、監(jiān)測(cè)分析和評(píng)估。推動(dòng)實(shí)施國(guó)家金融安全審查工作。承擔(dān)運(yùn)用中央銀行資金的金融機(jī)構(gòu)重組方案的論證審查工作，參與有關(guān)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出或重組等工作。按規(guī)定管理中國(guó)人民銀行在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中形成的資產(chǎn)，對(duì)因化解金融風(fēng)險(xiǎn)而使用中央銀行資金機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行檢查監(jiān)督。組織實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，根據(jù)授權(quán)管理存款保險(xiǎn)基金。
尤其值得注意的是，該部門和金融委秘書局頗有淵源。此前穩(wěn)定局副局長(zhǎng)現(xiàn)在任職金融委秘書局，牽頭成立協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)工作也非常熟悉。
3、銀保監(jiān)會(huì)在關(guān)聯(lián)交易和大股東風(fēng)險(xiǎn)防范層面的制度約束
此前銀保監(jiān)會(huì)專門發(fā)布新規(guī)（詳見《銀保監(jiān)43號(hào)文！銀行大股東新規(guī)來了！》），明確禁止大股東日常經(jīng)營(yíng)管理中的禁止行為，關(guān)聯(lián)交易的禁止行為，以及做好法人隔離。但實(shí)際執(zhí)行中，單方面的金融監(jiān)管部門對(duì)股東的約束力存在缺陷，事后的處置也需要多部門聯(lián)動(dòng)。
4、金融穩(wěn)定保障基金設(shè)立
具體可以參見《金融穩(wěn)定保障基金來了！》，也是人民銀行牽頭，銀保監(jiān)會(huì)參與的化解風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，大概率資金來源包括人民銀行和財(cái)政出資、重要金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體繳納資本金結(jié)合的方式。此外負(fù)債資金來源可以來自于中國(guó)人民銀行的再貸款。
金融穩(wěn)定保障基金的功能定位是處置重大金融風(fēng)險(xiǎn)、守住系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線，因此在資金運(yùn)用上也應(yīng)該區(qū)別于存款保險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)保障基金等分業(yè)類型的局部風(fēng)險(xiǎn)。
此次明確金融穩(wěn)定保障基金統(tǒng)籌管理權(quán)在國(guó)務(wù)院金融委。
三、《金融穩(wěn)定法》為金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)提供重要法律依據(jù)
我國(guó)長(zhǎng)期以來金融機(jī)構(gòu)缺乏破產(chǎn)清算的法律依據(jù)。雖然包商銀行成功處置，但是處置過程中也暴露了一些問題。
所以《金融穩(wěn)定法》在處置層面提供了一個(gè)清晰的路徑和權(quán)責(zé)劃分。
1、處置資金來源
金融機(jī)構(gòu)股東當(dāng)初生前遺囑中承諾補(bǔ)充的部分。所以本質(zhì)上金融機(jī)構(gòu)股東并不是簡(jiǎn)單的有限責(zé)任，銀保監(jiān)會(huì)和央行也分別要求金融機(jī)構(gòu)制定相應(yīng)的處置和恢復(fù)計(jì)劃，上交監(jiān)管。這個(gè)計(jì)劃既然制定并承諾了，一旦出事，股東需要出錢。
存款保證基金、行業(yè)保障基金。行業(yè)保障基金包括信托保障基金、保險(xiǎn)保障基金等。但也僅限于資金約定的保障范圍出資。
區(qū)域性的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府需要履行相關(guān)出資責(zé)任。綁定地方財(cái)政，尤其地方城商行的風(fēng)險(xiǎn)。
最后才是金融穩(wěn)定保障基金。這部分資金其實(shí)本質(zhì)上是中央出資為主。也僅限于危及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候才會(huì)動(dòng)用。
2、負(fù)責(zé)處置和接管的監(jiān)管部門權(quán)限
經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、資產(chǎn)負(fù)債處置權(quán)、臨時(shí)設(shè)立SPV承接資產(chǎn)負(fù)債、對(duì)涉及場(chǎng)外衍生品交易部分暫停合格金融交易的終止凈額結(jié)算；
追責(zé)，尤其是董高監(jiān)的責(zé)任及薪資追回；

對(duì)股權(quán)和債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股實(shí)施，注意股權(quán)減記是全新的提法，主要是針對(duì)簽署了生前遺囑，或者監(jiān)管規(guī)定的主要股東有追加補(bǔ)充資本義務(wù)的，沒有履行追加義務(wù)，那么干脆監(jiān)管有權(quán)減記股權(quán)；
中止資金跨境，減少未來處置難度；
尤其在法律層面給監(jiān)管部門臨時(shí)權(quán)限，可以公告通知的方式整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債到新的主體；而不需要債權(quán)人大會(huì)；當(dāng)然后續(xù)債權(quán)人也被賦予司法解決的途徑。所以整體而言，負(fù)責(zé)處置的監(jiān)管主體也面臨后續(xù)非常復(fù)雜的潛在訴訟和行政復(fù)議事項(xiàng)；
對(duì)于接管或者處置機(jī)構(gòu)，需要監(jiān)管層面給額外準(zhǔn)入和處罰層面寬恕，確保處置順利。
四、《金融穩(wěn)定法》六大方面內(nèi)容概覽
1、健全金融穩(wěn)定工作機(jī)制
國(guó)務(wù)院金融委統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，指揮開展重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作。
有關(guān)部門和地方按職責(zé)分工和金融委要求，依法履行金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置職責(zé)。
存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)依法履職，發(fā)揮市場(chǎng)化、法治化處置平臺(tái)作用。
2、壓實(shí)各方金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解和處置責(zé)任
壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)義務(wù)。
壓實(shí)地方政府的屬地和維穩(wěn)責(zé)任，及時(shí)主動(dòng)化解區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。
壓實(shí)金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，切實(shí)履行本行業(yè)本領(lǐng)域金融風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)。
人民銀行發(fā)揮最后貸款人作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。
3、建立處置資金池，明確權(quán)責(zé)利匹配、公平有序的處置資金安排
被處置機(jī)構(gòu)積極自救化險(xiǎn)，主要股東和實(shí)際控制人補(bǔ)充資本。
調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化資金參與被處置機(jī)構(gòu)的并購(gòu)重組，發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金市場(chǎng)化、法治化處置平臺(tái)作用。
危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場(chǎng)化手段仍難以化解風(fēng)險(xiǎn)的，依法動(dòng)用地方公共資源。
重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。
4、設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金
建立金融穩(wěn)定保障基金，作為國(guó)家重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置后備資金。
基金由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金等組成，由金融委統(tǒng)籌管理。
必要時(shí)人民銀行再貸款等公共資金可為基金提供流動(dòng)性支持。
明確籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進(jìn)一步發(fā)揮作用留出制度空間。
與既有的存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金雙層運(yùn)行。
5、建立市場(chǎng)化法治化的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制
新增整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債、設(shè)立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等處置工具。
明確對(duì)被處置機(jī)構(gòu)可以依法實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股，分?jǐn)偺幹贸杀尽?br /> 明確股權(quán)、債權(quán)的減記順位，保障股東、債權(quán)人和相關(guān)利益主體的合法權(quán)益，明確債權(quán)人和相關(guān)利益主體通過風(fēng)險(xiǎn)處置所得不低于破產(chǎn)清算所得。
完善處置配套制度安排，與司法程序保持銜接。
6、對(duì)違法違規(guī)行為強(qiáng)化責(zé)任追究
明確對(duì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、蔓延的違法違規(guī)行為予以問責(zé)，依法追究法律責(zé)任。
規(guī)定金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人在金融風(fēng)險(xiǎn)形成和處置中的違法違規(guī)行為及其相應(yīng)處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
對(duì)公職人員的失職瀆職行為，依法給予處理處分，構(gòu)成濫用職權(quán)、玩忽職守等犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。